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ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA AMBIENTAL
La Administración en el plano formal-normativo esta privada de intereses propios; su desempeño siempre debe estar legitimado en la tutela y satisfacción del interés público. Tal es el caso la noción de la legitimidad causal y teleológica de los actos administrativos. Pero dicha teoría es diferente para los particulares, pues sólo representa sus intereses privados, excepto cuando proceden como colaboradores o cooperadores ocasionales denunciando por ante la Administración Pública los hechos que constituyen contravenciones administrativas. Más esta radical separación entre el interés público y el particular, ha sido superada y en materia ambiental ha sido revocado el principio existente en la costumbre jurídica de lo sagrado de los derechos adquiridos. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, está dirigida a la administración pública nacional y descentralizada y, en cuanto sea aplicable, a las administraciones estatales y municipales, Fiscalía y Contraloría General de la República.
Los principales aspectos que asiste son: régimen del derecho de dirigir instancias y peticiones a la Administración; régimen del acto administrativo, no sólo en su definición sino en cuanto a sus requisitos y efectos; principios reguladores del acto administrativo; principios reguladores de la actividad administrativa; tipos y fases de los procedimientos; recursos administrativos. Toda la actividad de la Administración y de los administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y lógicamente lo concerniente a la parte procedimental de la responsabilidad administrativa, debe ajustarse a sus principios y reglas, incluyendo los procedimientos en materia ambiental.
Los actos administrativos en materia ambiental se rigen a su vez por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de los cuales podemos señalar algunos artículos importantes, tales como:
.- Artículo 7
“Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública”.
Comentario: El presente articulo, ofrece una definición clara de lo que es el Acto Administrativo, por lo tanto, los Actos Administrativos se realizan exclusivamente por funcionarios públicos, en la emisión de los mismos no tienen potestad los particulares, ya que los órganos de la Administración Pública son los encargados de conducir los asuntos del gobierno y realizar todas aquellas actividades requeridas para materializar la voluntad del Estado, lo que excluye evidentemente a los particulares cuyo desempeño es propio del ámbito de la Administración Privada.
.- Artículo 8
“Los actos administrativos que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecución, deberán ser ejecutados por la administración en el término establecido. A falta de este término, se ejecutarán inmediatamente”.
.- Artículo 9
“Los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposición expresa de la ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto”.
.- Artículo 10
“Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieran sido establecidas en las leyes, crear impuestos u otras contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites determinados por la ley”.
En cuanto a las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, de los Actos Administrativos, se considera relevante citar los Artículos 18 y 13 de la LOPA, respectivamente:
.- Artículo 13
“Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dicto la disposición general”.
Comentario: Tomando en consideración lo mencionado en el citado Artículo precedente y la jerarquía establecida en el Artículo 15 de la LOPA, una Providencia no puede violar un Decreto, que es un acto administrativo dictado por el Presidente de la República, refrendado por el o los Ministros competentes y son las decisiones de mayor jerarquía en cuanto a Actos Administrativos se refiere.
.- Artículo 18
“Todo acto administrativo deberá contener:
1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite el acto.
2. Nombre del órgano que emite el acto.
3. Lugar y fecha donde el acto es dictado.
4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.
5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.
6. La decisión respectiva, si fuere el caso.
7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia.
8. El sello de la oficina.
El original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del o de los funcionarios que lo suscriban. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo justifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad”.
La LOPA también establece en su Artículo 19 los supuestos de hecho y de derecho en los que los actos administrativos deben ser considerados nulos, los cuales son:
.- Artículo 19
"Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
1. Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal;
2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley;
3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución; y
4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido".
La Ley Orgánica del Ambiente (LOA), también establece un supuesto en el que los actos administrativos relacionados con la gestión ambiental deben ser considerados nulos, conforme al planteamiento del Artículo 109, en el cual se puede apreciar que “los permisos, autorizaciones, aprobaciones o cualquier otro tipo de acto administrativo, contrario a los principios establecidos en esta ley o sus reglamentos, se considerarán nulos, no pudiendo generar derechos a favor de sus destinatarios, y los funcionarios públicos que los otorguen incurrirán en responsabilidades disciplinarias, administrativas, penales o civiles según sea el caso”. Concordado con el artículo 112 de la LOA que señala:
.- Artículo 112
“Además de las sanciones contempladas, deberá ordenarse en todo casos las siguientes:
1. Revocatoria del acto administrativo autorizatorio.
2. Inhabilitación hasta por un período de dos años, para solicitar y obtener nuevos actos administrativos autorizatorios para la afectación del ambiente, la diversidad biológica y demás recursos naturales (…)”.
Comentario: De acuerdo a estos artículos, la normativa ambiental deja sin efecto cualquier derecho adquirido que se le oponga, incluso originado en actos administrativos autorizatorios.
En nuestro País los Actos Administrativos en materia ambiental son numerosos, de tal forma que no se aspira en este trabajo hacer mención de todos ellos, pero dada su importancia, a continuación se hará mención de un Decreto y una Resolución, que se destacan como son:
Decreto No. 1.221 de fecha 02-11-90
Por este se dicta el Reglamento sobre Guardería Ambiental. Objeto: Establecer las normas que regirán la organización, funcionamiento, atribuciones y coordinación de los organismos y funcionarios para el ejercicio de la Guardería Ambiental.
Resolución No. 142 de fecha 18-12-91
Provenida del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, por la que quedan prohibidas en todo el País la tala, la deforestación y la explotación o aprovechamiento forestal de las especies que en ellas se indican.
Concluyendo, se puede afirmar que al analizar el tema de los Actos Administrativos en material ambiental, se observa que dado que forman parte de la función administrativa que ejerce el Estado venezolano a través del Poder Ejecutivo Nacional y como parte del mismo, mediante el Ministerio del Ambiente, se han emitido Actos Administrativos no solo numerosos, sino también de diversa naturaleza tanto en material estrictamente ambiental, a prohibiciones destinadas a los ciudadanos (as) en cuanto al uso de los recursos naturales en pro de la protección del ambiente, así como en lo concerniente a los órganos a y funcionarios competentes que están llamados a cumplir los objetivos ambientales según lo dispuesto en nuestra Carta Magna y en la legislación ambiental nacional, por lo revisten especial importancia en material de Derecho Ambiental.
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO VENEZOLANO CON RELACIÓN AL AMBIENTE
El rector principal de la actividad administrativa del Estado en materia ambiental es el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente. La misma se manifiesta en la denominada “gestión de ambiente”, que a decir del Artículo 3 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA) son “todas las actividades de la función administrativa, que determinen y desarrollen las políticas, objetivos y responsabilidades ambientales y su implementación, a través de la planificación, el control, la conservación y el mejoramiento del ambiente”. La gestión ambiental está declarada como de utilidad pública e interés general, conforme al Artículo 5 de la LOA.
De igual forma, la Ley Orgánica del Ambiente, en su artículo 36, declaró el ambiente como bien jurídicamente protegido así como la obligación de establecer el régimen penal respectivo, pero no se puede pasar por alto la consagración constitucional del ambiente como bien jurídico, en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; efectivamente, el preámbulo de la misma, así lo reconoce. Este reconocimiento es sustancial, al tomar el ambiente como digno de tutela penal. Es claro, que tanto el legislador como el constituyente quisieron asegurarse de proporcionarle al ambiente todas la posibilidades para su salvaguarda, incluyendo las que otorga el Derecho Penal, no siendo obstáculo para ello su carácter de última ratio. Otorgándosele carácter de bien jurídico al ambiente, se le está individualizando, de tal manera de distinguirlo de cualquier otro bien jurídico; tanto es así, al punto de constituir la mayoría de los delitos ambientales, delitos complejos o pluriofensivos, donde se ven vulnerados más de un bien jurídico: el ambiente en todo caso, y otros, generalmente, la salud (como en el caso de contaminación de aguas), la vida (como en el caso de desechos peligrosos) o la propiedad (como en el caso de incendio de vegetación cultivada). El ambiente adquiere así un valor per se, independientemente del valor económico del objeto jurídico amenazado o vulnerado.
La Función Administrativa del Estado venezolano con relación al ambiente, se enmarca en una obligación del mismo, por tratarse de un derecho consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) con miras a un desarrollo sustentable.
Deberes Constitucionales en materia ambiental:
- Prevención: Prevenir la ocurrencia de factores que deterioren el medioambiente.
- Mitigación: Controlar los factores de deterioro ambiental e intervenir en las actividades económicas.
- Punición: El deber de sancionar penal y/o administrativamente y exigir la reparación de los daños causados al medio ambiente.
El estado venezolano tiene amplias potestades para desplegar actividades administrativas en materia ambiental en todo su territorio. Estas potestades se encuentran desarrolladas a lo largo de una amplia variedad de instrumentos legales y reglamentarios y las mismas se sustentan en el “Capítulo IX De los derechos ambientales” de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), en el cual tienen lugar los siguientes artículos, que entre otras cosas plantean que:
.- Artículo 127
“Es un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en beneficio de sí misma y del mundo futuro. Toda persona tiene derecho individual y colectivamente a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado. El Estado protegerá el ambiente, la diversidad biológica, los recursos genéticos, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica. El genoma de los seres vivos no podrá ser patentado, y la ley que se refiera a los principios bioéticos regulará la materia.
Es una obligación fundamental del Estado, con la activa participación de la sociedad, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley”.
Comentario: Este articulo constituye una especie de declaración programática a favor de la conservación del ambiente, los parques nacionales, la diversidad biológica, etc.; así como también, la no contaminación de los espacios nacionales. Igualmente establece que el genoma de los seres vivos no será patentable, lo que quiere decir, que el conjunto de genes que configuran las especies de los seres vivo, incluyendo la especie humana, pueden ser objeto de investigación científica, pero no de comercio.
.- Artículo 129
“Todas las actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas deben ser previamente acompañadas de estudios de impacto ambiental… El Estado impedirá la entrada al país de desechos tóxicos y peligrosos… En los contratos que la República celebre con personas naturales o jurídicas… o en los permisos que se otorguen que afecten los recursos naturales, se considerará incluida aun cuando no estuviera expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico… y de restablecer el ambiente a su estado natural si éste resultara alterado, en los términos que fije la ley”.
Comentario: El anterior artículo prohíbe al Estado venezolano, permitir la entrada a nuestro Territorio de desechos tóxicos y peligrosos; a nivel mundial se han dado casos de detección de barcos cuya carga ha consistido en desechos atómicos y químicos de alta peligrosidad para descargarlos en algún país donde no existan personas que protesten. Igualmente, en aquellos permisos que otorgue el Estado, que tengan que ver con la explotación de los recursos naturales, los beneficiarios deberán tomar muy en cuenta el contenido de este artículo, ya que se considera inherente a todo contrato, la obligación de conservar el equilibrio ecológico y de restablecer el ambiente a su estado anterior; por ejemplo el caso del concesionario de una mina, no podrá acumular desechos minerales, sino de la manera que sea aceptable por la autoridad.
Por todo lo anterior, es importante destacar que el ejercicio de la Función Administrativa del Estado, implica que éste en su condición de sujeto de derecho, actúe en relaciones jurídicas con los particulares, por lo que el cumplimiento de su obligación en material ambiental está estrechamente vinculada a la participación protagónica del ciudadano para quien también es un deber la protección del ambiente, relaciones que además están fundamentadas en el principio de corresponsabilidad.
Aunado a esto, es pertinente acotar, que si bien es cierto, la función administrativa del Estado no está atribuida de manera “exclusiva” a ninguno de los órganos del Poder Público, si puede considerársele como una facultad propia del órgano ejecutivo que se concreta fundamentalmente en los Actos Administrativos y en el orden interno. Esto se evidencia en el Artículo 13 de la Ley Orgánica del Ambiente:
“El Presidente o Presidenta de la Republica Bolivariana de Venezuela, en Consejo de Ministros, ejerce la suprema dirección de la política nacional ambiental".
Asimismo, en su Artículo 14 establece:
"El Ejecutivo Nacional, a través de la Autoridad Nacional Ambiental, desarrollará las normas técnicas ambientales, en coordinación con los organismos competentes atendiendo a los objetivos previstos en la presente Ley y las que la desarrollen”.
Por otra parte, la función administrativa también implica que el Estado es un gestor del interés público y la gestión del ambiente se considera de utilidad pública y de interés general, y las normas ambientales de orden público, tal como se establece en los Artículos 5 y 6 de la LOA, respectivamente.
Por consiguiente, al Poder Ejecutivo Nacional le compete la función administrativa con relación al ambiente, pero ello no implica que los demás órganos del Poder Público Nacional no tengan responsabilidad alguna al respecto, porque no es una materia de competencia exclusiva, como se mencionó ut supra. En tal sentido, y con base a los Artículos 15 y 16 de la LOA, se puede afirmar, que cada órgano del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, en el ámbito de su competencia tienen atribuciones constitucionales y legales en materia ambiental y responsabilidad en la aplicación y logro de los objetivos establecidos en cada instrumento jurídico que regule dicha materia, orientados por acciones armónicas y coordinadas según los lineamientos de la política Nacional ambiental y un enfoque integral para abordar la misma.
Por último, pero no por ello menos importante, la función administrativa del Estado venezolano con relación a la materia ambiental, está implícita en la definición de Gestión del Ambiente establecida en el Artículo 3 de la LOA, según el cual la misma constituye:
“Todas las actividades de la función administrativa, que determinen y desarrollen las políticas, objetivos y responsabilidades ambientales y su implementación, a través de la planificación, el control, la conservación y el mejoramiento del ambiente”.
Entre dichas políticas se encuentra la política de ordenación el territorio, contenida en Artículo 128 de la CRBV, “El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas… de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable…” ; la política integral en los espacios fronterizos (terrestres, fluviales y marítimos) donde se preserve, una de las mas importantes, la diversidad y el ambiente, contenida en el Artículo 15 de la CRBV; y, entre las actividades, todas aquellas susceptibles de ocasionar daños a los ecosistemas como es el caso de las sustancias tóxicas y peligrosas, establecida en el Artículo 129 de la CRBV.
Finalmente basándonos en el anterior análisis, se puede afirmar que nuestra Carta Magna, incluye una serie de disposiciones muy novedosas, actualizadas y cónsonas con las normas internacionales en materia ambiental, ya que de forma inédita, explícita y exhaustiva, contempla nuestros derechos ambientales, dedicando un Capítulo entero de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, con este fin expresamente, donde además deja claramente establecida la función administrativa del Estado en material ambiental, así como la corresponsabilidad con la que la misma se lleva a cabo, siendo la participación activa y protagónica de los ciudadanos no una simple invitación o posibilidad de intervenir en el logro de los objetivos ambientales, sino que esta participación esta enmarcada en una política del Estado venezolano actualmente, en pro de lograr cambios y mejoras considerables tanto en nuestro modelo de desarrollo, como en las condiciones y valores ambientales y, por ende, en la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas. Al mismo tiempo, la tutela de los bienes ambientales legitima la ampliación de la potestad normativa de la Administración Pública y de la potestad para dictar medidas precautelativas (Artículo 111 de la LOA). Y el reforzamiento de la potestad sancionadora de la autoridad ambiental (Artículo 108 de la LOA).
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